Covid-19: Versicherungen

Auch die Versicherungsbranche bleibt von der Covid-19-Pandemie nicht unberührt und sieht sich zunehmend Herausforderungen wie bspw. hinsichtlich verschlechterter Marktbedingungen (gerade im Bereich der Kapitalanlage) und des Schutzes von Arbeitnehmern und Kunden gegenüber.

Wie unterstützen die europäischen und deutschen Aufsichtsbehörden die Versicherungsunternehmen bei der Aufrechterhaltung ihres Geschäftsbetriebs?

Die EIOPA veröffentlichte am 18. März 2020 ein Statement mit zehn Kernbotschaften im Hinblick auf die Themenbereiche Geschäftskontinuität und Solvabilität und Kapitalpositionen.

Dabei betonte die europäische Versicherungsaufsicht die große Bedeutung der Geschäftskontinuität und entsprechenden Sicherungsmaßnahmen seitens der Versicherungsunternehmen, aber auch seitens der Aufsichtsbehörden. Die nationalen Aufsichtsbehörden sind gehalten, Flexibilität hinsichtlich des Zeitpunkts aufsichtlicher Berichterstattung und der Erfüllung von Offenlegungspflichten zu zeigen. Mit ihren am 20. März 2020 veröffentlichten Empfehlungen zu aufsichtlicher Flexibilität bezüglich der Fristen für die Berichterstattung und die Offenlegung von Informationen gab die EIOPA weiterführende Hinweise. Die Empfehlungen, die in Zusammenarbeit mit den nationalen Aufsichtsbehörden verfasst wurden, dienten der europaweit einheitlichen, operativen Entzerrung des Berichtswesens, indem diverse Berichts- und Offenlegungsfristen um bis zu acht Wochen verlängert wurden. Mit Verlautbarung vom 27. Juli 2020 teilte die EIOPA mit, dass sie Versicherungen wieder in der Lage sehe, die unter Solvency II vorgesehenen Berichterstattungsfristen einzuhalten, und kehrte damit zu den regulären Regeln für die Berichterstattung zurück.

Auf nationaler Ebene hatte  die BaFin in ihrer Pressemitteilung vom 24. März 2020 überblickshaft die von ihr getroffenen Maßnahmen erläutert und dabei auf Covid-19-FAQs auf ihrer Webseite verwiesen, die sie weiterhin regelmäßig aktualisiert. Letztere betreffen u.a. Erleichterungen im Hinblick auf die Kommunikation mit der Aufsicht. So soll die Einreichung von Anträgen und der übrige Schriftverkehr mit der Aufsicht bis auf Weiteres nur elektronisch erfolgen. Lediglich Unterlagen, die von Gesetzes wegen in Papierform einzureichen sind, sollen zusätzlich auch in Papierform übersendet werden.

Neben der Koordination der Ansätze der nationalen Aufsichtsbehörden hat auch die EIOPA selbst Informationsanfragen sowie Konsultationen auf ein für die Bewertung und Überwachung der Auswirkungen der aktuellen Marktlage erforderliches Mindestmaß beschränkt. In diesem Zusammenhang wurde auch die Frist für die Abgabe der Folgenabschätzung („Holistic Impact Assessment“) im Rahmen des Solvency II Reviews bis zum 1. Juni 2020 verlängert. Die EIOPA wird ihrerseits der Europäischen Kommission erst Ende Dezember 2020 ihre finalen Technischen Empfehlungen für diesen Review vorlegen.

Sehen die europäischen und deutschen Aufsichtsbehörden auch Maßnahmen im Hinblick auf die Kapitalanforderungen vor?

In ihrem Statement vom 17. März 2020 bewertet die EIOPA die Kapitalausstattung des Sektors grundsätzlich als gut und geht davon, dass die Unternehmen in der Lage sind, etwaig bevorstehende Schocks abzuwehren. Sie wies darauf hin, dass es den Versicherungsunternehmen mittels der risikobasierten Solvenzkapitalanforderung möglich sei, umfangreiche Verluste aufzufangen, sodass ihre Zahlungsfähigkeit gewährleistet sei. Nichtsdestotrotz sind Versicherungsunternehmen aufgerufen, eigenständig Maßnahmen zur Erhaltung ihrer Kapitalpositionen in einem ausgewogenen Verhältnis zum Schutz der Versicherten zu halten. Im Rahmen des „Risk Dashboards July 2020“ der EIOPA wird u.a. auf das pandemiebedingt hohe Makrorisiko hingewiesen (also das Risiko, das sich aus makroökonomischen und politischen Faktoren ergibt), wobei sich insbesondere das Verhältnis von Aktiva über Passiva sowie das SCR Verhältnis („SCR Ratio“) von Versicherungsunternehmen und -gruppen verschlechtert hat. Aufgrund des Niedrigzinsumfelds und dem pandemiebedingt möglichen Wertverfall von Vermögensgegenständen ist zu befürchten, dass sich diese Werte weiter verschlechtern werden.

Die Aufsichtsbehörden hingegen verfügen unter den geltenden Regelungen über einen Ermessensspielraum betreffend Maßnahmen zur Kapitalerhaltung, der es ihnen ermöglicht, in derartigen Ausnahmesituationen mehr Flexibilität zu zeigen. Beispielhaft nannte die EIOPA hier die Verlängerung von Fristen, um die Nichtbedeckung der Solvenzkapitalanforderung bei betroffenen Versicherungsunternehmen zu beheben.

Den Aufsichtsbehörden stehen im Rahmen des Solvency II Rahmenwerks zudem weitere Instrumente zur Minderung von Risiken und Auswirkungen zur Verfügung. Die EIOPA und die nationalen Aufsichtsbehörden haben die Bereitschaft signalisiert, derartige Instrumente ggf. zu nutzen und bei Bedarf auch weitere darüberhinausgehende Maßnahmen zu ergreifen, um die Stabilität des Versicherungssektors in Europa und den Schutz der Versicherungsnehmer zu gewährleisten. U.a. wird die BaFin (s. Covid-19-FAQs auf der BaFin-Webseite) neue Anträge auf Anwendung der Übergangsmaßnahmen zur Bewertung der versicherungstechnischen Rückstellungen (Rückstellungstransitional, Zinstransitional) bzw. der Volatilitätsanpassung „vorrangig bearbeiten und dabei wohlwollend prüfen“ – ggf. mit rückwirkender Genehmigung zum 31.03.2020.

Welche Covid-19-Implikationen sind in Bezug auf die International Association of Insurance Supervisors (IAIS) nennenswert?

Jonathan Dixon, der Secretary General der IAIS, erklärte in einer am 13. März 2020 veröffentlichten Mitteilung, dass unter den Mitgliedern des IAIS eine Umfrage zu den Konsequenzen von Covid-19 für den Versicherungsbereich und geplanten bzw. bereits vorgenommenen Maßnahmen der nationalen Aufsichtsbehörden durchgeführt werde. Neben einer Besprechung der Umfrageergebnisse soll zukünftig auch ein stetiger Informationsaustausch angeregt werden.

In einer Telefonkonferenz der Exekutivmitglieder der IAIS am 27. März 2020 wurden weitere Maßnahmen beschlossen:

  • Die IAIS führt eine gezielte Überprüfung des Einflusses der Covid-19 Pandemie auf den globalen Versicherungssektor durch;
  • Der 2020-Zeitplan für die Implementierung des sog. Holistic Frameworks für die Minderung systematischer Risiken im globalen Versicherungssektor (eine Art Rahmenkonzept zur Erfassung systemischer Risiken im Versicherungsbereich) wird, in Abstimmung mit dem Financial Stability Bord (FSB), überprüft;
  • Der 2020-Zeitplan für die Datensammlung betreffend (i) des vertraulichen Insurance Capital Standard (ICS) Berichts und (i) der Aggregation Method (AM) soll angepasst werden. Die Einreichungsfrist wurde bis zum 31. Oktober 2020 verlängert, um beteiligte Versicherer zu entlasten. Der Arbeitsplan zur Entwicklung von „high-level“ Gesichtspunkten betreffend der Aggregation Method (AM) wurde ebenfalls abgeändert, um eine dahingehende Beratung, ursprünglich für Juli 2020 geplant, zu verschieben;
  • Die Ausarbeitung von Begleitmaterial der IAIS (Orientierungshilfen betreffend Aufsichtspraktiken) wird einstweilen aufgeschoben; öffentliche Beratungen werden um mindestens 6 Monate verschoben;
  • Arbeitsgruppensitzungen werden durch Telefonkonferenzen ersetzt;
  • Die Ausschusssitzungen und das Global Seminar im Juni 2020 in Seattle (USA) fallen aus;
  • Eine Covid-19-bedingte Verschiebung des „Fahrplans“ der IAIS könnte in Zukunft auch Auswirkungen auf nationaler Ebene haben, sofern zur Implementierung des Holistic Frameworks ergänzende Umsetzungsakte auf nationaler Ebene erforderlich werden.

Im Juni 2020 nahm das IAIS Executive Committee an einer Reihe von Webcasts teil, mit dem Ziel ihr Arbeitsprogramm im Lichte der Covid-19 Pandemie zu verfeinern. Unter anderem wurde während eines „Stakeholder Dialogs“ ein Ausblick auf die „2020-2021 Roadmap“ gegeben. Dabei fand mit den über 350 Teilnehmern auch ein Austausch zum derzeitigen und künftigen Fokus sowie zu den im Zusammenhang mit der Pandemie stehenden kritischen Problemen statt. Daneben wurden im Rahmen eines „Roundtables“ mit Chief Risk Officers mehrerer international tätiger Versicherungsgruppen auch Standpunkte zu den bisherigen aufsichtlichen Reaktionen im Zusammenhang mit der Covid-19 Pandemie sowie zentralen Risiken der kommenden Monate ausgetauscht. Weitere vertiefte Diskussionen werden zur Jahreskonferenz der IAIS erwartet, die am 3. und 4. Dezember 2020 im virtuellen Format abgehalten wird.

Können (Rück-)Versicherer Dividendenauszahlungen, Aktienrückkäufe oder Bonizahlungen vornehmen?

Im Prinzip ist das aus aufsichtsrechtlicher Sicht möglich.

Die BaFin hält ein pauschales Ausschüttungsverbot für Versicherungsunternehmen und Pensionskassen derzeit nicht für geboten. In ihrer Stellungnahme vom 2. April 2020 führt sie allerdings aus, dass Versicherer und Pensionskassen, die Ausschüttungen vornehmen wollen, dies im Einzelfall auch im Hinblick auf ihre Risikotragfähigkeit und sich abzeichnende, Covid-19-bedingte Risiken gegenüber der Aufsicht überzeugend begründen müssen.

Darüber hinaus fordert die EIOPA (Rück-)Versicherer mit ihrer Empfehlung vom 2. April 2020 eindringlich dazu auf, alle diskretionären Dividendenausschüttungen und Aktienrückkäufe vorübergehend auszusetzen. Dies gelte auch für signifikante Ausschüttungen innerhalb einer Gruppe, sofern diese die Solvenz oder die Liquidität der Gruppe oder eines der beteiligten Unternehmen wesentlich beeinflussen könnten. Die EIOPA betont dabei die Bedeutung der Kapitalisierung des Versicherers zum Schutz der Versicherten. Hinsichtlich der Vergütungspolitik seien (Rück-)Versicherer aufgerufen, ihre Praktiken zu überprüfen und insbesondere den variablen Teil der Vergütung („Bonus“) auf ein konservatives Niveau festzulegen oder gar einen Aufschub dieses Teils in Betracht zu ziehen.

Diese Verlautbarungen revidierende Stellungnahmen der Aufsichtsbehörden sind bislang nicht ergangen. Gabriel Bernadino hat jedoch Mitte Oktober in einer Anhörung des Ausschusses für Wirtschaft und Währung des Europäischen Parlaments kritisiert, dass die Empfehlung der EIOPA durch die Unternehmen, aber auch durch nationalen Aufsichtsbehörden unterschiedlich gehandhabt worden seien. Die daraus resultierende Gefährdung von fairen Wettbewerbsbedingungen im Binnenmarkt verdeutliche die Notwendigkeit der Stärkung der Kompetenzen der EIOPA.

Gilt für Versicherer ebenfalls die Aussetzung der Insolvenzantragspflicht?

Bei Versicherern ist bezüglich der Insolvenzantragspflicht § 311 VAG zu beachten, der bei Zahlungsunfähigkeit und Überschuldung eines Versicherungsunternehmens eine Verpflichtung des Vorstands normiert, solch einen Fall der Aufsichtsbehörde anzuzeigen. Die Anzeigepflicht gegenüber der Aufsicht ersetzt die andernfalls bestehende Insolvenzantragspflicht aus § 15 a InsO. Nur die Aufsichtsbehörde könnte gem. § 312 Abs. 1 VAG einen Antrag auf Eröffnung des Insolvenzverfahrens stellen (sollte u.a. eine Sanierung keinen Erfolg versprechen bzw. die Aufsicht keine Übertragung des Versicherungsbestands auf einen Sicherungsfonds anordnen).

Die Insolvenzantragspflicht (insbesondere § 15a InsO) wurde grds. mit Rückwirkung zum 1. März 2020 bis zum 30. September 2020 ausgesetzt soweit die Covid-19-Pandemie ursächlich für die Insolvenz war. Seit dem 1. Oktober 2020 bis zum 31. Dezember 2020 gilt die Privilegierung nur noch für den Antragsgrund der Überschuldung. Sofern (auch) Zahlungsunfähigkeit vorliegt, greift wieder die ursprüngliche Insolvenzantragspflicht (s. Abschnitt „Liquiditätssteuerung und Restrukturierung“).

Die Anzeigepflicht gem. § 311 Abs. 1 VAG wird durch die Aussetzung der Insolvenzantragspflicht nicht berührt. Vielmehr sollen die zuständigen Aufsichtsbehörden – nach einer entsprechenden Anzeige durch den Vorstand – nicht verpflichtet sein, das ihnen nach § 312 Abs. 1 VAG zustehende Antragsrecht zu nutzen.

Welche speziellen Auswirkungen bestehen für Versicherer, die Pflichtversicherungen anbieten?

Im Rahmen von Art. 5 des Gesetzes zur Abmilderung der Folgen der COVID-19-Pandemie im Zivil-, Insolvenz- und Strafverfahrensrecht erhielten Verbraucher und Kleinstunternehmer, die aufgrund der COVID-19-Pandemie in existenzbedrohende Zahlungsschwierigkeiten geraten sind, ein Leistungsverweigerungsrecht bezogen auf die Zahlung der Prämien zu Pflichtversicherungen (ausweislich Begründung im Regierungsentwurf (S. 39f.), der explizit auf Pflichtversicherungen Bezug nimmt). Diese Regelung, umgesetzt durch die Einfügung von Art. 240 § 1 Abs. 1, 2 EGBGB, galt für sämtliche Pflichtversicherungsverträge, die vor dem 8. März 2020 geschlossen wurden und hatte eine Geltungsdauer bis einschließlich 30. Juni 2020. (Bundesgesetzblatt Jahrgang 2020 Teil I Nr. 14, S. 572f.)

Welche Erwartungen richtet die Aufsicht an Einrichtungen betrieblicher Altersvorsorge (EbAV)?

Da EbAV als langfristige Investoren eine stabilisierende Rolle in volatilen Märkten spielen können, hat die EIOPA auch Erleichterung für diese vorgesehen. Mangels einer umfassenden Harmonisierung der Regelungen für EbAV in der EU hat die EIOPA am 17. April 2020 grundsätzliche Prinzipien aufgestellt, denen die nationalen Aufsichtsbehörden (NCAs) mittels eines risikobasierten Ansatzes folgen sollen. So sollen diese bspw.:

  • sicherstellen, dass EbAV der Geschäftskontinuität Vorrang einräumen. Als besonders relevante Aspekte nannte die EIOPA hierbei operationelle Tätigkeiten, wie die rechtzeitige Anlage von Beiträgen, die Verwaltung und Verwahrung von Vermögenswerten und die rechtzeitige und korrekte Auszahlung von Altersversorgungsleistungen;
  • Flexibilität hinsichtlich der Einziehung von Beiträgen von unter Liquiditätsdruck stehenden Arbeitgebern einräumen;
  • Flexibilität bzgl. der Veröffentlichungsfristen für Dokumente und Daten und bzgl. nationaler Meldepflichten einräumen, die nicht von großer Dringlichkeit sind; sowie
  • die Finanzierungssituation beobachten und geeignete Maßnahmen ergreifen, um einerseits die langfristigen Interessen der Versorgungsberechtigten zu schützen, aber andererseits kurzfristige prozyklische Auswirkungen auf die Realwirtschaft zu vermeiden.

Darüber hinaus sollen die NCAs die Liquidität der EbAV im Blick behalten, da diese aufgrund von (i) verzögerten oder ausbleibenden Beiträgen von Arbeitgebern und Arbeitnehmern, (ii) ggf. notwendigen Deckungen von Cash-Margin-Calls für derivative Hedging-Positionen, (iii) Moratorien für Zahlungen auf Darlehen und Hypotheken, (iv) etwaigen Rückgängen der Dividendenzahlungen auf ihre Aktienbestände sowie (v) Schwierigkeiten beim Verkauf von Vermögenswerten unter den gegenwärtigen Marktbedingungen auf Liquiditätsengpässe stoßen könnten. 

Schließlich sollen EbAV auf eine krisengerechte Kommunikation mit ihren Sponsoren, Mitgliedern und Versorgungsberechtigten achten, die auch die langfristigen Konsequenzen der aktuellen Pandemie berücksichtigt und unbedachten Entscheidungen ihrer Mitglieder entgegenwirkt.

Welche Maßnahmen müssen Versicherer und Pensionsfonds bei Covid-19-bedingten Unterdeckungen des Sicherungsvermögens treffen?

Soweit das Sicherungsvermögen eines Versicherers nicht den vorgeschriebenen Mindestumfang (§ 125 Abs. 2 VAG) erreicht, muss der Fehlbetrag gem. § 127 Abs. 1 VAG unverzüglich dem Sicherungsvermögen zugeführt werden. Wesentliche Erleichterungen für Versicherer hat die BaFin (bisher) nicht verlautbaren lassen. Allerdings wurde die Einreichungsfrist für die Sicherungsvermögensverzeichnisse zum 31. März 2020 zunächst ausgesetzt (s. BaFin FAQ – Versicherungsaufsicht).

Abweichend von dieser starren Vorgabe sind für Pensionsfonds die Sonderregelungen in § 239 Abs. 3 und 4 VAG zu beachten: Bei versicherungsförmigen Pensionsplänen (Abs. 3) wird eine Unterdeckung des Sicherungsvermögens von 5% „vorübergehend“ toleriert, soweit die dauernde Erfüllbarkeit des Pensionsplans als gewährleistet angesehen werden kann und die Belange der Versorgungsanwärter und Versorgungsempfänger gewahrt sind. Bei nicht-versicherungsförmig garantierten Pensionsplänen (Abs. 4) rechtfertigt die fehlende Verpflichtung des Pensionsfonds eine flexiblere Handhabung bei einer Unterdeckung – hier dürfen Arbeitgeber eine Unterdeckung des Sicherungsvermögens von bis zu 10% über zehn Jahre ausgleichen. Eine Unterdeckung wird in beiden Fällen jedoch nur dann toleriert, wenn Arbeitgeber und Pensionsfonds einen (Wieder-)Bedeckungsplan vereinbaren, der der Aufsichtsbehörde vorgelegt und von dieser genehmigt wird. Der Bedeckungsplan ist zudem dem Pensionssicherungsverein unverzüglich weiterzuleiten. Unterdeckungen, die über diese 5%- bzw. 10%-Schwelle hinausgehen, müssen vom Arbeitgeber jedoch unverzüglich ausgeglichen werden.

Die bisherige Verwaltungspraxis der BaFin sieht vor, dass der Bedeckungsplan spätestens drei Monate nach Eintritt einer Unterdeckung einzureichen ist. Aufgrund der aktuellen Lage hatte die BaFin diese Frist bis zum 1. Oktober 2020 verlängert; zudem müssen erste Zahlungen von Arbeitgebern zur Wiederherstellung der Bedeckung nicht mehr in diesem Jahr erfolgen, sondern erst in 2021 (s. BaFin FAQ – Versicherungsaufsicht).

Welche Maßnahmen wurden zur Absicherung des Warenverkehrs ergriffen?

Am 16. April 2020 wurde durch gemeinsame Pressemitteilung des BMF und BMWi angekündigt, dass der Bund und die Kreditversicherer im GDV über einen neuen Schutzschirm übereingekommen sind, um – ergänzend zum bestehenden Kreditversicherungs-Set-Up – Lieferantenkredite deutscher Unternehmen zu sichern und so die Wirtschaft in diesen schwierigen Zeiten der Covid-19 Pandemie zu schützen. Die EU-Kommission hat den Schutzschirm gebilligt.

Der Schutzschirm umfasst Garantien des Bundes an Kreditversicherer

  • in Höhe von 30 Mrd. EUR,
  • für Entschädigungszahlungen der Kreditversicherer, die im Zeitraum März 2020 (insoweit rückwirkend) bis Ende 2020 zu leisten sein werden.

Die Kreditversicherer bleiben jedoch für solche Verluste verantwortlich, die

  • 500 Mio. EUR nicht überschreiten und
  • über die vom Bund garantierten 30 Mrd. EUR hinausgehen.

Im Gegenzug verpflichten sich Kreditversicherer

  • ihre Deckungszusagen im bestehenden Umfang von insgesamt 400 Mrd. EUR aufrechtzuerhalten und
  • 65 % der Prämieneinnahmen aus der Warenkreditversicherung im Jahr 2020 an den Bund abzuführen.

Der Schutzschirm soll dabei kein „Freifahrtsschein“ sein und nur Unternehmen schützen, die vor der Covid-19 Pandemie wirtschaftlich gesund waren. Daher sollen Versicherungsunternehmen weiter dafür verantwortlich sein, die Bonität von Unternehmen zu beurteilen und eine entsprechende Risikoeinschätzung vorzunehmen.

Zur Umsetzung der Vereinbarung sind bilaterale Verträge zwischen Bund und den jeweiligen Kreditversicherern abgeschlossen worden.

Nach der Antwort auf eine Kleine Anfrage der FDP Bundestagsfraktion betreffend den Schutz von Lieferketten durch Stärkung der Warenkreditversicherer (BT-Drucksache 19/23463) hat sich die Bundesregierung für eine Verlängerung des Schutzschirms über den 31. Dezember 2020 hinaus bis zum 30. Juni 2021 ausgesprochen. Um dies zu ermöglichen, führt die Bundesregierung bereits Gespräche mit Vertretern der sich unter dem Schutzschirm befindlichen Warenkreditversicherer.

Für weitere Informationen wenden Sie sich bitte an Dr. Frederik WinterDr. Wolfgang Krauel oder Dr. Thomas Broichhausen