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Covid-19: Beihilfen und Stabilisierungmaßnahmen

Die Covid-19-Pandemie ist mit außergewöhnlichen Lasten für die Bevölkerung und die Unternehmen verbunden. Um die wirtschaftlichen Verwerfungen zu begrenzen, hat die Bundesregierung bereits im März ein erstes Maßnahmenpaket verabschiedet, das den Schwerpunkt auf Liquiditätshilfen legte. Es wurde zwischenzeitlich um weitere Unterstützungsmaßnahmen – wie beispielsweise den Wirtschaftsstabilisierungsfonds – erweitert. In kurzer Zeit wurde damit ein gewaltiger staatlicher Schutzschild über die deutsche Wirtschaft gespannt. Dabei stellen sich vielfältige beihilfe- und förderrechtliche Fragen, die bei der Beantragung solcher Maßnahmen – und bei ihrer Gewährung – zu berücksichtigen sind:

Zu den wichtigsten Sofortmaßnahmen gegen die durch Covid-19 verursachte Krise gehören Subventionen, die im Europarecht als „(staatliche) Beihilfen“ bezeichnet werden. Beihilfen werden von den EU-Mitgliedstaaten gewährt, müssen aber vorher von der EU- Kommission genehmigt werden. Möglich sind sowohl ganze „Programme“ wie auch (ad-hoc) Beihilfen für einzelne Unternehmen.

Für die Ausgestaltung der krisenbedingten Beihilfeprogramme hat die Kommission am 19. März 2020 einen Rahmen, das sog. Temporary Framework, vorgegeben. Dieser fasst die Bedingungen zusammen, unter denen Unterstützungsmaßnahmen von Mitgliedstaaten genehmigt werden können. Enthalten sind konkrete Vorgaben für Unterstützungen in Form von Zuschüssen, Steuererleichterungen, Staatsgarantien für Bankkredite und vergünstigte staatliche Kredite. Die Kommission hat den Beihilferahmen zunächst am 3. April ergänzt und insbesondere Kriterien aufgestellt, unter denen Beihilfen für die Forschung und Entwicklung sowie die Erprobung und Herstellung von Covid-19 relevanten Produkten mit dem Binnenmarkt vereinbar sind. Zudem wurden am 8. Mai 2020 Regelungen zu Rekapitalisierungsmaßnahmen aufgenommen. Mit der dritten Änderung vom 29. Juni 2020 hat die Kommission das Temporary Framework dann insbesondere um Regelungen erweitert, um die Unterstützung für kleine Unternehmen (Start-ups) zu erleichtern. Mit der nunmehr vierten Anpassung vom 13. Oktober 2020 wurde der Beihilferahmen bis zum 30. Juni 2021, für Rekapitalisierungsmaßnahmen bis zum 30. September 2021, verlängert. Zudem wurden Regelungen zu Beihilfen in Form von Unterstützung für nicht gedeckte Fixkosten in Höhe von bis zu EUR 3 Mio. pro Unternehmen aufgenommen.

Beihilfeprogramme, die den Vorgaben des Rahmens entsprechen, werden in der Regel kurzfristig genehmigt. Die Kommission hat mittlerweile zahlreiche Programme in allen EU-Mitgliedstaaten frei-gegeben, zum Teil nur 24 Stunden nach Eingang der Notifizierung. Auch Deutschland hat in Abstim-mung mit der Kommission mehrere Beihilfeprogramme aufgesetzt. Die Programme sollen insbeson-dere die Liquidität von Unternehmen stärken, indem sie dem Bund und den Ländern ermöglichen, Darlehen, Bürgschaften, direkte Zuschüsse, rückzahlbare Vorschüsse oder Steuervorteile zu gewähren. Darüber hinaus sind auch Garantien und Beteiligungen des Bundes möglich. Bund und Länder können zudem spezifische Förderprogramme im Bereich Forschung und Entwicklung zu Covid-19 auflegen. 

Die existierenden Förderprogramme werden auf der Homepage des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie, der Kreditanstalt für Wiederaufbau sowie den jeweiligen Landesförderinstituten näher erörtert. Unternehmen sollten prüfen, ob sie unter den genannten Programmen staatliche Unterstützung beantragen können.

Aufgrund der Covid-bedingten Ungewissheit über die künftige wirtschaftliche Entwicklung fällt es Unternehmen schwer, ihre Liquidität zu sichern. Dadurch ist für Banken die Kreditvergabe gegenwär-tig mit einem erhöhten Risiko verbunden. Als Reaktion auf diese Situation sind bestehende Kredit-programme der KfW ausgeweitet worden, um die Liquidität von Unternehmen der Realwirtschaft si-cherzustellen. Die Kreditprogramme wurden beihilferechtlich genehmigt, zuletzt mit Anpassungen vom 11. April 2020. 

Folgende Fördermöglichkeiten des KfW-Sonderprogramms sind hervorzuheben:

  • Der KfW-Unternehmerkredit (für Unternehmen, die seit mindestens fünf Jahren bestehen) und der ERP-Gründerkredit – Universell (für junge Unternehmen, die zwischen drei und fünf Jahren am Markt tätig sind) stehen Unternehmen (ohne Umsatzbeschränkung) zur Verfügung. Die maximale Kredithöhe ist auf EUR 100 Mio. pro Unternehmensgruppe beschränkt. Der Kredithöchstbetrag wird zudem begrenzt durch
    • 25 % des Jahresumsatzes des Unternehmens von 2019 oder
    • den doppelten Betrag der Lohnkosten des Unternehmens von 2019 oder
    • den aktuellen Finanzierungsbedarf für die nächsten 12 Monate bei großen Unternehmen (18 Monate bei kleinen und mittleren Unternehmen).

Die Sonderregelungen sind nicht auf Betriebsmittelkredite beschränkt, sondern gelten auch für Kredite für Investitionen, Warenlager und den Erwerb von Vermögenswerten aus anderen Unternehmen (einschließlich Übernahmen und Beteiligungen). Für große Unternehmen übernimmt die KfW das Risiko in Höhe von bis zu 80 %, für kleine und mittlere Unternehmen sogar von bis zu 90 %.

  • Das KfW Sonderprogramm Direktbeteiligung für Konsortialfinanzierung gilt für Kredite ab mindestens EUR 25 Mio. und richtet sich damit insbesondere an mittlere und große Unternehmen. Der Kredithöchstbetrag bemisst sich nach denselben Grenzwerten wie beim KfW-Unternehmerkredit. Die Risikoübernahme der KfW wurde auf bis zu 80 % erhöht.
  • Im Rahmen eines neu aufgesetzten Programmes können Unternehmen seit dem 15. April 2020 den KfW-Schnellkredit bis zu einem Kreditvolumen von EUR 800.000 pro Unternehmen beantragen. Für diese Schnellkredite können kreditgewährende Banken eine Haftungsfreistellung durch die KfW in Höhe von 100 % erhalten.

Antragsberechtigt sind gewerbliche Unternehmen der Realwirtschaft. Finanzinstitute und Wertpapierfirmen erhalten keine Kredite aus dem KfW-Sonderprogramm. Förderfähig sind insbesondere Vorhaben in Deutschland, es können sowohl Investitions- als auch Betriebsmittelkredite gewährt werden.

Für die Inanspruchnahme kommen grundsätzlich nur „gesunde“ Unternehmen in Betracht, die erst aufgrund der Covid-19-Pandemie in Schwierigkeiten geraten sind:

  • Förderfähig sind Unternehmen, die zum Stichtag am 31. Dezember 2019 nicht als Unternehmen in Schwierigkeiten im Sinne der EU-Definition galten, also geordnete wirtschaftliche Verhältnisse aufgewiesen haben.
  • Die geförderten Unternehmen müssen strukturell gesund und langfristig wettbewerbsfähig sein, was eine klare eigenständige Fortführungsperspektive nach Überwindung der Covid-19-Pandemie voraussetzt.

Mit der Anpassung des Temporary Framework vom 29. Juni 2020 sieht die Kommission eine Ausnahme für kleine und Kleinstunternehmen (Unternehmen mit weniger als 50 Beschäftigten und Jahresumsatz und/oder Jahresbilanzsumme von weniger als EUR 10 Mio.) vor. Solche Unternehmen können auch gefördert werden, wenn sie bereits zum 31. Dezember 2019 ein Unternehmen in Schwierigkeiten waren. Weiterhin ausgeschlossen bleiben nur kleine und Kleinstunternehmen, die Gegenstand eines Insolvenzverfahrens sind, eine Rettungsbeihilfe erhalten haben (deren Rückzahlung noch aussteht) oder einem Umstrukturierungsplan im Einklang mit den Beihilfevorschriften unterliegen. Die Ausweitung soll vor allem auch die Förderung von Start-ups ermöglichen. Die KfW hat diese Ausnahme im Rahmen der speziellen Förderprogramme für Start-Ups umgesetzt.

Unternehmen, die einen Kredit aus dem KfW-Sonderprogramm in Anspruch nehmen wollen, dürfen während der Kreditlaufzeit grundsätzlich keine Gewinne und Dividenden ausschütten. Ausnahmen gelten beispielsweise für gesetzlich vorgeschriebene Dividendenausschüttungen.

Nach dem Vorbild des Finanzmarktstabilisierungsfonds, der in der Finanzkrise 2008/2009 Banken stützte, ist nun ein Fonds zur Unterstützung der Realwirtschaft errichtet worden – der Wirtschafts-stabilisierungsfonds (WSF). Der Fonds kann Staatsgarantien für die Verbindlichkeiten großer, strate-gisch bedeutsamer Unternehmen abgeben und Beteiligungen an notleidenden Unternehmen erwer-ben. Dem WSF stehen für Stabilisierungsmaßnahmen Mittel von bis zu EUR 600 Mrd. zur Verfügung. Die Hilfsmaßnahmen werden grundsätzlich mit deutlich strengeren Auflagen gegenüber den Unter-nehmen verbunden als die Kredite der KfW-Sonderprogramme sein. Die konkretisierenden Rechts-verordnungen hat der Bund bisher noch nicht veröffentlicht. Die Maßnahmen des WSF sind gegen-wärtig bis zum 31. Dezember 2021 befristet.

Die Stabilisierungsmaßnahmen unter dem WSF enthalten Beihilfeelemente und müssen von der Kommission genehmigt werden. Mit der Genehmigung des Stabilisierungspakets für die Lufthansa am 25. Juni 2020 hat die EU-Kommission erstmals eine beihilferechtliche Genehmigung für Stabili-sierungsmaßnahmen des Fonds erteilt. Am 8. Juli 2020 hat die Kommission den Fonds insgesamt als Beihilferegelung genehmigt. Rekapitalisierungsmaßnahmen bis zu einem Volumen von EUR 250 Mio. sowie Garantien müssen danach nicht mehr gesondert bei der Kommission angemeldet werden.

Flankiert werden die Instrumente des WSF von gesellschaftsrechtlichen Vereinfachungen bei Rekapi-talisierungsmaßnahmen, die zugunsten des Fonds und der Schnelligkeit des Verfahrens bestimmte Vorgaben zugunsten einer effektiven Rekapitalisierung von Unternehmen erleichtern. Grundsätzlich sollen Dritte das Verfahren nicht aufhalten oder erschweren können. Auch steuerliche Regelungen betreffend die Situation des WSF selbst und der Ausschluss bzw. die Abmilderung steuerlicher Kon-sequenzen für die betroffenen Unternehmen ergänzen die Maßnahmen des WSF.

Einige Länder haben nach dem Vorbild des WSF eigene Länderfonds initiiert. Für den Freistaat Bay-ern wurde der Bayernfonds mit einem Volumen von EUR 46 Mrd. ausgestattet und am 20. August 2020 von der Kommission beihilferechtlich genehmigt. Zudem hat Hessen einen Hessenfonds mit einem Volumen von EUR 500 Mio. errichtet, Baden-Württemberg plant einen Beteiligungsfonds mit einem Volumen von EUR 1 Mrd.

Die Instrumente des WSF sind grundsätzlich großen systemrelevanten Unternehmen vorbehalten, die für die deutsche Wirtschaft von zentraler Bedeutung sind und die aus anderen Maßnahmen möglicherweise nicht die (großvolumige) Unterstützung erhalten können, die sie zur Stabilisierung benötigen.

Antragsberechtigt sind große Unternehmen, die jedenfalls zwei der drei folgenden Kriterien erfüllen:

  • eine Bilanzsumme von mehr als 43 Mio. Euro,
  • mehr als 50 Mio. Euro Umsatzerlöse,
  • mehr als 249 Arbeitnehmer im Jahresdurchschnitt.

Maßgeblich sind die bereits bilanziell abgeschlossenen Geschäftsjahre vor dem 1. Januar 2020.

Kleine und mittlere Unternehmen (KMU) sind grundsätzlich nicht antragsberechtigt. Sie können aber einbezogen werden, wenn sie in einem der Sektoren tätig sind, die die Außenwirtschaftsverordnung mit Blick auf mögliche Übernahmen durch ausländische Investoren als kritisch identifiziert. Dazu gehören Unternehmen aus den Sektoren Energie, Wasser, Lebensmittel, Informationstechnologie und Telekommunikation, Cloud Computer, Gesundheit, Finanzen und Versicherungen, Transport und Verkehr, Telematik und Medien.

Die Unternehmen müssen mit ihrem Antrag den Nachweis erbringen, dass ihnen eine anderweitige Finanzierungsquelle nicht zur Verfügung steht. Demnach sind parallel erlassene Stabilitätsprogramme, insbesondere die erweiterte Nutzung von KfW-Darlehen, vorrangig zu prüfen. 

Zudem dürfen Unternehmen auch im Rahmen von WSF-Stabilisierungsmaßnahmen am 31. Dezember 2019 nicht als Unternehmen in Schwierigkeiten im Sinne der EU-Definition gelten und müssen eine klare eigenständige Fortführungsperspektive nach Überwindung der Covid-19-Pandemie aufweisen.

Als Stabilisierungsinstrumente sieht der WSF insbesondere Garantien sowie Beteiligungen und Rekapitalisierungsmaßnahmen vor.

  • Garantien: Der WSF kann Garantien im Umfang von bis zu EUR 400 Mrd. bereitstellen, um Schuldtitel und Verbindlichkeiten von Unternehmen abzusichern und sie dabei zu unterstützen, sich auf den Finanzmärkten zu refinanzieren. Die Laufzeit der Garantien und der abzusichernden Verbindlichkeiten kann bis zu 60 Monate betragen. Nähere Bestimmungen über die Modalitäten der Garantien sind durch Rechtsverordnung festgelegt werden.
  • Beteiligungen und Rekapitalisierungsmaßnahmen: Dem WSF stehen weiter bis zu EUR 100 Mrd. für Beteiligungen an notleidenden Unternehmen zur Verfügung. Die Beteiligungsmaßnahmen können neben dem Anteilserwerb auch den Erwerb sonstiger Eigenmittel – nachrangige Schuldtitel, Hybridanleihen, Genussrechte, stille Beteiligungen – umfassen. Auch sind Einzelheiten, insbesondere Bestimmungen über die Gegenleistung für die Rekapitalisierung, Obergrenzen für die Beteiligung an Eigenkapitalbestandteilen und Bedingungen für die Weiterveräußerung der Beteiligungen durch Rechtsverordnung festgelegt.

Die konkrete Ausgestaltung richtet sich nach dem Temporary Framework der Kommission. Maßnahmen sollen demnach auf die Gewährleistung der Rentabilität und Wiederherstellung der vor Covid-19 bestehenden Kapitalstruktur des Unternehmens beschränkt werden.

Darüber hinaus soll die Rekapitalisierung nur eine vorübergehende Maßnahme für die Unternehmen darstellen. Das Temporary Framework sieht vor, dass Unternehmen mit einer Rekapitalisierung von mehr als 25 % ihres Eigenkapitals eine Ausstiegsstrategie aufzeigen und laufende Berichtspflichten gegenüber der Kommission zu erfüllen haben. Gelingt es nicht, die staatliche Beteiligung innerhalb von sechs Jahren (bei nicht börsennotierten Unternehmen: sieben Jahren) auf unter 15 % des Eigenkapitals zurückzuführen, ist ein Umstrukturierungsplan für das Unternehmen anzumelden. Ein zeitnaher Ausstieg soll außerdem durch die Vergütung der Kapitalinstrumente gefördert werden.

Je nach Art der Stabilisierungsmaßnahme müssen Unternehmen bestimmte Anforderungen und Auflagen erfüllen. Für der Rekapitalisierungsmaßnahmen sieht das Temporary Framework insbesondere folgendes vor:

  • Akquisitionsverbot für Beteiligungen von mehr als 10 % an Wettbewerbern oder Unternehmen in vor- und nachgelagerten Märkten bis zur Rückzahlung oder Verkauf des Rekapitalisierungsinstruments von mindestens 75 %.
  • Gehälterbeschränkung der Geschäftsführung auf Grundvergütung bis zum Erreichen des vorgenannten Schwellenwertes.
  • Verbot von Dividenden und nichtobligatorischer Couponzahlungen bis zum vollständigen Rückkauf oder Verkauf des Rekapitalisierungsintruments.
  • Maßnahmen zur Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen bei Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht.
  • Keine Quersubventionierung integrierter Unternehmen, die sich zum 31. Dezember 2019 in Schwierigkeiten befanden.

Weniger strenge Anforderungen gelten nach dem Temporary Framework, wenn sich private Investoren erheblich – mit mindestens 30 % – und zu gleichen Bedingungen wie der Staat an der Rekapitalisierungsmaßnahme beteiligen.

Diese Anforderungen des Beihilferahmen müssen auch die Maßnahmen des WSF einhalten. Die zusätzlichen Auflagen und Bedingungen des Bundes sind in der Rechtsverordnung näher bestimmt. Begünstigte Unternehmen sollen die Gewähr für eine solide und umsichtige Geschäftspolitik bieten sowie einen Beitrag zur Stabilisierung von Produktionsketten und Arbeitsplätzen leisten. Zudem sind umfangreiche Reporting-Pflichten gegenüber dem WSF sowie Prüfrechte vorgesehen.

Unternehmen mit ausländischen Eigentümern unterliegen zudem Auflagen zur Mittelverwendung. Solche Unternehmen haben zu bestätigen, dass Mittel des WSF nicht in nicht kooperative Jurisdiktionen im Sinne der EU-Liste nicht kooperativer Länder und Gebiete für Steuerzwecke abfließen. Unternehmen mit Sitz in nicht kooperativen Jurisdiktionen können nicht Empfänger von Stabilisierungsmaßnahmen sein.

 

 

Anträge auf Förderung sind durch die Unternehmen an das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi) zu richten, das BMWi soll auch im Vorfeld als Ansprechpartner für Unternehmen auftreten. Über die Maßnahmen entscheidet – abhängig von Höhe und Bedeutung der Maßnahmen – der interministerielle Wirtschaftsstabilisierungsfonds-Ausschuss, das Bundesministerium der Finanzen im Einvernehmen mit dem BMWi oder die KfW. Die Entscheidung über Stabilisierungsmaßnahmen erfolgt nach pflichtgemäßem Ermessen, ein Rechtsanspruch auf Unterstützung besteht nicht. Die Entscheidung ist unter Berücksichtigung der Bedeutung des Unternehmens für die Wirtschaft Deutschlands, der Dringlichkeit, der Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt und den Wettbewerb zu treffen. Dabei ist auch der Gleichbehandlungsgrundsatz zu beachten.

Folgende weitere Unterstützungsmaßnahmen sind hervorzuheben:

Im Rahmen des Großbürgschaftsprogramms können Unternehmen staatliche Bürgschaften in Höhe von bis zu 90 % des Risikos von Betriebsmittel- oder Investitionskrediten erhalten. Die Bürgschaften werden jeweils hälftig vom Bund und den Ländern übernommen. Das Großbürgschaftsprogramm setzt einen Bürgschaftsbedarf von EUR 50 Mio. (EUR 20 Mio. in strukturschwachen Regionen) voraus. Kleinere Bürgschaften werden durch die Bürgschaftsbanken der Länder vergeben.

Im Rahmen der Überbrückungshilfe können kleine und mittelständische Unternehmen, Selbständige und Freiberufler einen Zuschuss von bis zu EUR 50.000 pro Monat erhalten. Die Förderung ist insbesondere abhängig von der Beschäftigtenzahl, der Höhe des Covid-bedingten Umsatzeinbruchs sowie den Fixkosten des jeweiligen Unternehmens.

Um den spezifischen Anforderungen von Start-ups Rechnung zu tragen, hat der Bund ergänzend ein Hilfspaket speziell für Start-ups mit einem Volumen von EUR 2 Mrd. aufgelegt. Daneben haben Start-ups grundsätzlich auch Zugang zu den Maßnahmen der allgemeinen Hilfspakete.

Zudem haben die Länder eine Vielzahl von Programmen aufgelegt, die Unternehmen beantragen können. Nähere Informationen finden sich auf den Internetseiten der Landesförderinstitute der jeweiligen Länder.

ANSPRECHPARTNER

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Dr. Andreas Dehio, Partner, Aufsichtsrecht
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Dr. Timon Grau, Partner, Arbeitsrecht
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Dr. Carsten Grave, Partner, Kartellrecht
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Dr. Tim Johannsen-Roth, Partner, Corporate / M&A
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Dr. Jochen Laufersweiler, Partner, Corporate / M&A
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Prof. Dr. Daniela Seeliger, Partnerin, Kartellrecht
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Dr. Sabine Vorwerk, Partnerin, Restrukturierung
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Ulrich Wolff, Partner, Corporate / M&A
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