Unternehmensverantwortung in globalen Lieferketten

(Stand: 15. März 2021)

Die Einhaltung der Menschenrechte in Lieferketten ist seit Jahren ein Thema für Unternehmen aus allen Industriezweigen. Lange wurde auf Freiwilligkeit gesetzt, doch inzwischen zeichnen sich in Deutschland und in der EU konkrete Gesetzesvorhaben ab, die eine verbindliche Regulierung zum Ziel haben. Sollten diese Pläne wie angekündigt zeitnah in die Tat umgesetzt werden, werden sich Unternehmen sehr bald neuen Pflichten und Haftungsrisiken ausgesetzt sehen, die sie bereits jetzt im Blick haben sollten.

Hintergrund

Unternehmen sehen sich aus wertebasierten und wirtschaftlichen Gründen zunehmend in der Verantwortung, für die Einhaltung von Menschenrechten und menschenwürdigen Arbeitsbedingungen Sorge zu tragen – auch und gerade in Lieferketten außerhalb des eigenen Konzerns. Aktuell zeigt die Corona-Krise Schwachstellen in globalen Lieferketten auf, aber auf Grundlage der UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte aus dem Jahr 2011 wird schon lange die Einführung zuverlässiger Richtlinien und Prozesse zur Identifikation und Beseitigung von Menschenrechtsverletzungen in der Lieferkette gefordert. Diesem Anliegen soll nun sowohl auf deutscher wie europäischer Ebene nachgekommen werden.

Deutschland

Der deutsche Gesetzgeber versuchte bislang mit einem Nationalen Aktionsplan zur Umsetzung der UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte (NAP), Besserungen auf freiwilliger Basis zu erreichen und die UN-Leitprinzipien für alle Akteure praktisch anwendbar zu machen. Wie der NAP selbst sieht allerdings auch der Koalitionsvertrag die Einführung verpflichtender gesetzlicher Regelungen vor, sollte sich die freiwillige Selbstverpflichtung als nicht ausreichend erweisen. Nachdem bereits 2019 die ersten repräsentativen Erhebungen ernüchternd verliefen, erklärten Arbeitsminister Hubertus Heil und Entwicklungsminister Gerd Müller auf Grundlage der Ergebnisse des zweiten NAP-Monitorings auf einer Pressekonferenz am 14. Juli 2020, dass das Modell freiwilliger Selbstverpflichtung „kläglich gescheitert“ sei. Die Minister kündigten daher an, zeitnah ein verbindliches Lieferketten- bzw. Sorgfaltspflichtengesetz einführen zu wollen, erfuhren in den Folgemonaten aber Gegenwind, insbesondere von Wirtschaftsminister Peter Altmaier, der Wettbewerbsnachteile und zusätzliche Belastungen neben der Corona-Pandemie für deutsche Unternehmen vermeiden möchte.

Nach intensiven Diskussionen verkündeten die drei Ministerien auf einer Pressekonferenz am 12. Februar 2021 die Einigung auf einen Kompromiss (dazu hier mehr). Am 3. März 2021 hat das Bundeskabinett einen Regierungsentwurf verabschiedet, der Folgendes vorsieht:

Sorgfaltspflichten in der Lieferkette

Unternehmen soll eine klare Pflicht auferlegt werden, ihrer Verantwortung in der Wertschöpfungskette im Hinblick auf Sozialstandards wie Arbeitsbedingungen, Sicherheit und Gesundheit sowie umweltbezogene Aspekte nachzukommen. Im Einzelnen sollen die Sorgfaltspflichten

  • ein adäquates Risikomanagement,
  • Risikoanalysen,
  • die Verabschiedung einer Grundsatzerklärung zur Menschenrechtsstrategie des Unternehmens,
  • Präventionsmaßnahmen,
  • das Ergreifen von Abhilfemaßnahmen im Fall der (drohenden) Verletzung geschützter Rechtspositionen,
  • die Einrichtung eines Beschwerdeverfahrens sowie
  • Dokumentations- und Berichtspflichten

umfassen. 

Das Ausmaß dieser Pflichten soll durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz bzw. das Kriterium der Angemessenheit begrenzt sein. Entscheidend sollen hierbei die Art und der Umfang der Geschäftstätigkeit des Unternehmens, der Grad des Einflussvermögens auf den unmittelbaren Verursacher, die Schwere der Verletzung und die Wahrscheinlichkeit des Verletzungseintritts sowie die Art des Verursachungsbeitrages sein.

Zudem ist ein gestuftes Pflichtenkonzept vorgesehen: Pflichten der höchsten Stufe sollen Unternehmen nur im eigenen Betrieb treffen, auf zweiter Stufe sollen Unternehmen auch verantwortlich sein für ihre direkten Zulieferer und falls tatsächlich Verstöße bekannt werden in Unternehmen, die weiter hinten in der Lieferkette stehen, soll auf dritter Stufe schließlich eine Sorgfaltspflicht bzw. mittelbare Verantwortung greifen.

Anwendungsbereich

Das Gesetz soll Anwendung finden auf Unternehmen gleich welcher Rechtsform, die ihre Hauptverwaltung, ihre Hauptniederlassung oder ihren Sitz im Inland haben. Ausnahmen für bestimmte Branchen, etwa die Textilwirtschaft, soll es zwar nicht geben, aber der Anwendungsbereich des neuen Gesetzes soll so gestaltet sein, dass eine Belastung kleinerer und mittlerer Unternehmen vermieden wird. Während die Grenze nach den früheren Plänen bei 500 Mitarbeitern liegen sollte, ist nunmehr ein Schwellenwert von 1000 Mitarbeitern geplant, wobei die neuen Pflichten für Unternehmen mit mehr als 3000 Mitarbeitern 1 Jahr früher in Kraft treten sollen. In die Berechnung dieser Arbeitnehmerzahl einfließen sollen Leiharbeitnehmer, wenn die Einsatzdauer 6 Monate übersteigt, sowie innerhalb eines Konzernverbunds Arbeitnehmer konzernangehöriger Gesellschaften.

Durchsetzung

Die Durchsetzung der neuen Maßstäbe soll vor allem über das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA) erfolgen. An dieses sollen Unternehmen jährlich Bericht erstatten über die Erfüllung ihrer Sorgfaltspflichten. Darüber hinaus soll das BAFA berechtigt sein, Kontrollen durchzuführen, Maßnahmen anzuordnen, Auskünfte einzuholen und im Fall von Verstößen Zwangs- und Bußgelder zu verhängen. Die Höhe der Geldbußen ist hierbei nach Tatbeständen gestaffelt für Unternehmen mit bis zu 400 Mio. Euro Konzernjahresumsatz, bei größeren Unternehmen sollen Ordnungswidrigkeiten sogar mit Geldbußen von bis zu 2% des durchschnittlichen Konzernjahresumsatzes geahndet werden können. Daneben ist ein Ausschluss von öffentlichen Ausschreibungen von bis zu 3 Jahren vorgesehen. 

Die Pläne des Arbeits- und des Entwicklungsministeriums für eine weitgehende zivilrechtliche Haftung bei Verletzung wesentlicher Rechtsgüter scheiterten hingegen am Widerstand aus dem Wirtschaftsministerium. Stattdessen ist nunmehr vorgesehen, dass Geschädigte bei Verletzung bestimmter Rechtspositionen inländischen Gewerkschaften und Nichtregierungsorganisationen die Ermächtigung zur Prozessführung erteilen können (besondere Prozessstandschaft).

Anders als noch 2019 in Erwägung gezogen, sehen die aktuellen Pläne auch keinen Straftatbestand mehr vor.

Das Sorgfaltspflichtengesetz soll noch in dieser Legislaturperiode verabschiedet werden. Für Unternehmen mit mehr als 3000 Mitarbeitern soll das Gesetz ab dem 1. Januar 2023 in Kraft treten, für Unternehmen mit mehr als 1000 Mitarbeitern ab dem 1. Januar 2024.

Europäische Union

Parallel werden ähnliche Pläne auf EU-Ebene vorangetrieben. Unter Verweis auf eine aktuelle Studie der Kommission kündigte Justizkommissar Didier Reynders am 29. April 2020 in einem Online-Seminar der Responsible Business Working Group des Europäischen Parlaments einen Gesetzesentwurf auf europäischer Ebene an. Im Zusammenhang mit der Verabschiedung des Regierungsentwurfs des deutschen Sorgfaltspflichtengesetzes bestätigte er diese Pläne Presseberichten zufolge (dazu hier mehr). Die geplanten EU-Regelungen sollen Unternehmen zur Achtung von Menschenrechten und Umweltstandards in ihren Wertschöpfungsketten verpflichten und öffentlich-rechtliche Sanktionen ebenso wie Klagemöglichkeiten für Betroffene vorsehen.

Auch das Europäische Parlament beschäftigt sich mit dem Thema, wie seine – sehr weitreichende, aber unverbindliche – Entschließung vom 10. März 2021 mit Empfehlungen an die Kommission zur Sorgfaltspflicht und Rechenschaftspflicht von Unternehmen zeigt. Auch der Rat hat sich am 1. Dezember 2020 für gesetzliche Vorgaben zur unternehmerischen Sorgfaltspflicht ausgesprochen.

Die Initiative findet Unterstützung in der Bundesregierung. Schon im Programm der deutschen EU-Ratspräsidentschaft im 2. Quartal 2020 hieß es, dass sich Deutschland „für einen EU-Aktionsplan zur Stärkung der Unternehmensverantwortung in globalen Lieferketten ein[setzen werde], der menschenrechtliche, soziale sowie ökologische Standards und Transparenz fördert und den Erfahrungen und Lehren der COVID-19-Pandemie Rechnung trägt“. Die beteiligten Ministerien bestätigten auch bei Bekanntgabe der Einigung auf ein deutsches Sorgfaltspflichtengesetz, dass sie ein EU-Vorhaben unterstützen; Ziel sei insoweit ein europaweites Level-Playing-Field.

Ausblick

Nach jahrelangen Diskussionen zeichnet sich damit ab, dass die freiwillige Selbstverpflichtung in Kürze auf deutscher und/oder europäischer Ebene durch verbindliche Regelungen zur Einhaltung von Menschenrechten in Lieferketten abgelöst wird, die von Durchsetzungsmechanismen flankiert sein werden. Dieser Paradigmenwechsel wird den Verantwortungsbereich von Unternehmen ausweiten und die Anforderungen an ein angemessenes Lieferkettenmanagement steigern. Unternehmen sind schon aufgrund des ambitionierten Zeitplans für das deutsche Sorgfaltspflichtengesetz gut beraten, den weiteren Prozess genau zu beobachten, ihre Risikoanalysen anzupassen und ihre Compliance-Maßnahmen auf gesellschaftliche und soziale Belange entlang der Lieferkette zu erweitern.