EU-Initiative zur Regulierung von Plattformarbeit

Am 24. Februar 2021 hat die EU-Kommission den ersten Schritt zur Regulierung der Arbeitsbedingungen von Plattformarbeitern eingeleitet. Die EU greift damit ein kontrovers diskutiertes Thema auf, das bereits Gegenstand zahlreicher nationaler Gerichtsentscheidungen war. In einer sechswöchigen Anhörungsphase konnten die EU-Sozialpartner nun Stellung zu dem Vorhaben beziehen. Mit diesem Beitrag geben wir einen Überblick über die EU-Initiative und welche Schritte nun folgen.

Kommission will Plattformarbeit umfassend arbeitsrechtlich regulieren

Ende Februar hat die EU-Kommission mit einem Konsultationspapier zu den Arbeitsbedingungen von Plattformarbeitern ein mehrstufiges Verfahren in Gang gesetzt, an dessen Ende eine umfassende, EU-weite Regelung zum Arbeitsrecht in der „Gig-Economy“ stehen könnte. Bis Ende des Jahres will die Kommission ein Ergebnis vorlegen – womöglich in Form einer Plattformarbeits-Richtlinie, die die Mitgliedstaaten dann in das nationale Arbeitsrecht umzusetzen hätten. Mit dem Begriff der Plattformarbeit wählt die Kommission einen weiten Anknüpfungspunkt, der viele verschiedene Formen moderner Arbeit erfasst. Die Plattformarbeit zeichnet sich durch die Vermittlung von in „Aufgaben“ oder „Jobs“ aufgegliederte entgeltliche Dienstleistungen mittels einer Online-Plattform aus, die zwischen den Kunden und den Arbeitskräften steht.

Es kann zwischen Plattformen für Arbeit vor Ort (z.B. Apps zur Personenbeförderung oder für Essenslieferdienste) und Online-Plattformen (z.B. für sog. „Micro-Tasks“ im Rahmen kleinerer IT-Projekte, kreative Dienstleistungen oder KI-Training) unterschieden werden. Plattformen, über welche Dienste unentgeltlich oder lediglich kostendeckend ausgetauscht werden, etwa Carsharing, sind hiervon nicht erfasst.

Hinsichtlich der Art und Weise einer möglichen Regelung und der genauen inhaltlichen Ausgestaltung hat sich die Kommission ausdrücklich noch nicht festgelegt. Als grundsätzlich regulierungsbedürftig identifizierte die Kommission in der ersten Konsultationsphase jedenfalls die folgenden sieben Punkte:

Nachdem die Plattformwirtschaft in den vergangenen Jahren bereits stetig gewachsen ist, hat die Thematik durch die Covid-19-Pandemie jüngst noch weiter an Bedeutung gewonnen. Erste Beobachtungen zeigen, dass viele Nutzer in der Plattformarbeit einen Ersatz für einen in der Pandemie verlorenen Arbeitsplatz suchen. Diese jüngsten Entwicklungen haben aus Sicht der Kommission die Notwendigkeit einer EU-Initiative zur Verbesserung der Arbeitsbedingungen von Plattformbeschäftigten noch deutlicher werden lassen. Vor diesem Hintergrund hat am 4. März 2021 auch der Ausschuss des EU-Parlaments für Beschäftigung und soziale Angelegenheiten eine Richtlinie zur Regulierung von Plattformarbeit gefordert (der Bericht des Ausschusses ist hier abrufbar).

Auch das Bundesarbeitsministerium hat die Herausforderungen erkannt und in einem Eckpunktepapier „Faire Arbeit in der Plattformökonomie“ im November 2020 Regelungen auf deutscher Ebene in Aussicht gestellt. Kernaspekte waren, neben dem Zugang zur Sozialversicherung, unter anderem eine Beweislastregelung, wonach die Beweislast für das Nicht- Vorliegen eines Arbeitsverhältnisses beim Betreiber der Plattform liegen soll, wenn der Plattformtätige Indizien für das Bestehen eines Arbeitsverhältnisses vorträgt, sowie Transparenz- und Meldepflichten für Plattformbetreiber. Mit dem Vorstoß auf EU-Ebene dürfte diese Initiative allerdings vorerst an Bedeutung verlieren.

Rechtlicher Status von Plattformarbeitern nach derzeitiger Rechtslage

Das geltende Recht hält für die Fragen zur Plattformarbeit keine klaren Antworten bereit. Im Zentrum der Diskussion steht die Frage, ob Plattformarbeiter „Arbeitnehmer“ sind und damit den vielen, auch EU-rechtlich geprägten Schutzvorschriften unterfallen. Dies betrifft etwa Urlaubsansprüche, Mindestlohn und Entgeltfortzahlung im Krankheitsfall. Den Streit um die rechtliche Einordnung tragen Plattformbetreiber und Plattformarbeiter auch vor Gerichten aus – mit unterschiedlichen Ergebnissen. Französische und spanische Gerichte haben bestimmte Plattformarbeiter beispielsweise als Arbeitnehmer qualifiziert (in Spanien ging es um Fahrer einer Food-Delivery Plattform, in Frankreich um Uber-Fahrer).
Erst im Februar 2021 hat der UK Supreme Court Uber-Fahrer als „worker“, eine Zwischenform, eingestuft während ein belgisches Gericht entgegengesetzt urteilte und solche Fahrer als Solo-Selbstständige erachtete.

Die Rechtslage in Deutschland wird bis auf Weiteres durch eine Entscheidung des BAG vom 1. Dezember 2020 geprägt sein. Anders als die Vorinstanzen hat das BAG einen Crowd-Worker, der für eine Plattform die ordnungsgemäße Präsentation von Markenprodukten im Einzelhandel und an Tankstellen überprüft hat, als Arbeitnehmer der Plattform eingestuft. Dieser hatte zwar jeweils nur kleinere, geringfügig bezahlte Aufgaben erledigt, dies jedoch in erheblichem Umfang und über einen längeren Zeitraum. Entscheidend sei gewesen, dass durch die Ausgestaltung der App, vor allem die stetige Freischaltung besser vergüteter Aufträge, ein Anreiz dazu geschaffen worden sei, kontinuierlich für diese Plattform tätig zu werden.
Das habe zu persönlicher Abhängigkeit geführt, dem entscheidenden Merkmal des deutschen Arbeitnehmerbegriffs.

Es bleibt abzuwarten, ob sich die Debatte auf die Unterscheidung von Arbeitnehmern und Solo-Selbständigen, gleichsam eine „Alles-oder-Nichts-Lösung“ im Hinblick auf arbeitsrechtliche Schutzvorschriften, zuspitzt. Mehrere Länder in der EU kennen Zwischenformen eines Beschäftigungsstatus. Diese könnten es ermöglichen, nur solche Regelungen des Arbeitsrechts auf Plattformarbeiter anzuwenden, welche zu den tatsächlichen Gegebenheiten passen. So würden sich bei einer klaren Einordnung als Arbeitnehmer zahlreiche praktische Anwendungsfragen stellen: Wie ist Entgeltfortzahlung bei Krankheit an jemanden zu leisten, der nur unregelmäßig für ein paar Minuten oder Stunden Aufträge übernimmt? Wie würde eine solche Person Urlaub nehmen? Auch die Plattformbetreiber werben für einen solchen „dritten Weg“. EU-Kommissarin Margrethe Vestager äußert sich hierzu bislang kritisch und meint, dass die Einführung einer neuen Kategorie die Verhandlungen verkomplizieren würde. Neben dem Arbeitnehmerstatus wird die Frage nach Tarifverträgen für Plattformarbeiter kontrovers diskutiert. Parallel zu diesem Anhörungsverfahren hat die EU-Kommission eine weitere Initiative gestartet, mit der sie kartellrechtliche Hürden für die Arbeit von Gewerkschaften in diesem Sektor beseitigen will. 

Sozialpartner legen erste Stellungnahmen vor

Die EU-Gewerkschaftsverbände und die Arbeitgeberverbände konnten sich bis Mitte April zu einer möglichen Regulierung der Plattformarbeit äußern. Soweit ersichtlich, haben vier EU-Sozialpartner diese Gelegenheit genutzt und Stellungnahmen eingereicht: Der Arbeitgeberverband BUSINESSEUROPE, die europäischen Dachverbände der Gewerkschaften ETUC und CESI sowie der europäische Verband von Führungskräften CEC.

Die ETUC lehnt eine Zwischenform zwischen Arbeitnehmern und Solo-Selbstständigen ab. Kern ihrer Forderungen ist die Vermutung der Arbeitnehmereigenschaft bei Plattformarbeitern und eine Beweislastumkehr hinsichtlich des Arbeitnehmerstatus. Danach sollten künftig Plattformbetreiber darlegen müssen, dass die für sie tätigen Plattformarbeiter keine Arbeitnehmer sind. Damit verbunden ist die Forderung, dass Plattformbetreiber als Arbeitgeber und nicht lediglich als Auftragsvermittler und Intermediäre angesehen werden und als solche sektorspezifischer Regulierung unterworfen werden sollen. Dabei wird die Regulierung auf der Ebene des EU-Rechts begrüßt und eine Richtlinie als erforderlich erachtet. Zwischen verschiedenen Bereichen der Plattformökonomie solle nicht unterschieden werden – Plattformbetreiber sollen danach einer einheitlichen Regulierung, auch in Bezug auf die Arbeitsbedingungen, unterworfen werden. Auch CEC und CESI fordern eine einheitliche EU-weite Regelung.

Demgegenüber betont BUSINESSEUROPE, dass es keine „One-Size-Fits-All-Regelung” für den gesamten Bereich der Plattformarbeit geben könne, da sich das Geschäftsmodell verschiedener Plattformanbieter erheblich voneinander unterscheide und ständig neue Anbieter hinzukämen. Eine EU-weite Regulierung der Statusfrage würde dabei nicht nur die differenzierten Modelle der Mitgliedstaaten ignorieren, sondern könnte auch den dynamischen Entwicklungen in der Plattformarbeit nicht Rechnung tragen. Eine Vermutung der Arbeitnehmereigenschaft wird daher abgelehnt. Dabei wird ein wichtiger Aspekt hervorgehoben, der in dem Konsultationspapier keine Erwähnung gefunden hat: die Arbeitnehmereigenschaft hat für Plattformarbeiter aufgrund der damit einhergehenden Pflichten keineswegs nur Vorteile – insbesondere würden Plattformarbeiter ihre u.U. bewusst gewählte Flexibilität einbüßen, Aufträge frei anzunehmen oder abzulehnen und sich damit ihre Zeit frei einzuteilen. Sachgerecht sei es daher, im Einzelfall zu bestimmen, ob es sich um einen Arbeitnehmer oder einen Solo-Selbstständigen handelt. Im Übrigen wird darauf hingewiesen, dass es bereits viele Regelungen auf EU-Ebene gebe, welche die Arbeitsbedingungen von Plattformarbeitern regulieren – diese müssten jedoch auch effektiv angewendet werden.

Für das weitere Verfahren hätten den Sozialpartnern zwei Optionen offen gestanden: Sie hätten selbst in Verhandlungen nach Art. 155 AEUV treten können und selbst beispielsweise eine Vereinbarung zur Plattformarbeit aushandeln können, die der Rat der Europäischen Union dann auf Vorschlag der Kommission in EU-Recht umsetzen könnte – auf einem solchen Dialog der Sozialpartner beruhen etwa die EU-Richtlinien in den Bereichen Teilzeit, Befristung und Elternurlaub. ETUC und BUSINESSEUROPE haben in ihren Stellungnahmen allerdings deutlich gemacht, zu solchen Verhandlungen nicht bereit zu sein. Daher wird die Kommission nun tätig und erarbeitet einen eigenen Vorschlag. Zu diesem konkreteren Vorschlag werden die Sozialpartner abermals um Stellungnahme gebeten („Stufe 2-Anhörung“) und hätten grundsätzlich erneut die Chance, die Regulierung im Dialog selbst zu übernehmen – dies erscheint jedoch im Hinblick auf die Stellungnahmen als unwahrscheinlich.

Positive Entwicklung im Bereich der Plattformarbeit

Plattformarbeit wird zunehmend relevant. Ca. 11% der Arbeitskräfte in der EU haben schon Dienstleistungen über eine Plattform erbracht. Diese neue Entwicklung schafft neue Arbeitsplätze und ist aufgrund der Flexibilität von Vorteil für alle Beteiligten. Ein nachhaltiges Wachstum dieses Sektors setzt jedoch Rechtssicherheit voraus, genauso wie bessere Arbeitsbedingungen für die Beschäftigten. Die EU-Initiative ist daher zu begrüßen.

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