Whistleblowing

In den EU-Mitgliedstaaten unterliegt der Schutz von Whistleblowern derzeit unterschiedlichen Regelungen. Lange wurde auf europäischer Ebene um die Whistleblowing-Richtlinie gerungen, die letztlich am 26. November 2019 im EU-Amtsblatt veröffentlicht wurde (ABl. L 305/17). Die Richtlinie (EU) 2019/1937 zum Schutz von Personen, die Verstöße gegen das Unionsrecht melden, soll einerseits einheitliche Standards für den Whistleblower-Schutz schaffen und andererseits dem Interesse der Unternehmen an Integrität und Geheimniswahrung gerecht werden. Die Mitgliedstaaten haben noch bis zum 17. Dezember 2021 Zeit, die Richtlinie in nationales Recht umzusetzen. Der vom Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz ausgearbeitete und mittlerweile bekannt gewordene Referentenentwurf eines „Gesetzes für einen besseren Schutz hinweisgebender Personen sowie zur Umsetzung der Richtlinie zum Schutz von Personen, die Verstöße gegen das Unionsrecht melden“ (sog. Hinweisgeberschutzgesetz – HinSchG) sieht eine „überschießende Umsetzung“ der Richtlinie vor, indem er den Schutz für Whistleblower über die Vorgaben der Richtlinie hinaus auf die Meldung bzw. Offenlegung von Verstößen gegen bestimmte nationale Vorschriften ausweitet.

1. Eckpunkte des Referentenentwurfs

Der Referentenentwurf will Benachteiligungen hinweisgebender Personen ausschließen und ihnen dadurch Rechtssicherheit geben. Dies soll durch folgende Kernregelungen gelingen:

Anwendungsbereich

Der durch die Richtlinie vorgesehene Schutz erstreckt sich auf eine Reihe von Bereichen, in denen die Durchsetzung des Unionsrechts mit Hilfe der Aufdeckungen durch Whistleblower verbessert werden soll. Während der persönliche Anwendungsbereich der Richtlinie weit gefasst ist, beschränkt sich der sachliche Anwendungsbereich auf die Meldung von Rechtsverstößen in spezifischen Bereichen. Hierüber geht der Referentenentwurf hinaus.

  • Der persönliche Anwendungsbereich des Referentenentwurfs erstreckt sich auf sog. hinweisgebende Personen. Damit sind alle natürlichen Personen gemeint, die im Zusammenhang mit ihrer beruflichen oder dienstlichen Tätigkeit Informationen über Verstöße erlangt haben und diese an die nach dem Gesetzesentwurf vorgesehenen Meldestellen melden oder offenlegen. Damit umfasst der persönliche Anwendungsbereich nicht nur Arbeitnehmer, sondern auch weitere Personengruppen wie beispielsweise Selbständige, Freiwillige und Organmitglieder von Gesellschaften. Nach der Begründung des Referentenentwurfs sollen auch hinweisgebende Personen, deren Arbeitsverhältnis zwischenzeitlich beendet wurde sowie Personen, deren Arbeitsverhältnis noch nicht begonnen hat und die während des Einstellungsverfahrens oder anderer vorvertraglicher Verhandlungen Informationen über Verstöße erlangt haben, in den Anwendungsbereich einbezogen werden. 

    Darüber hinaus sollen auch Personen geschützt werden, die von einer Meldung oder Offenlegung betroffen sind. Dadurch soll sichergestellt werden, dass die Vertraulichkeit der Identität solcher Personen geschützt und geltende Verfahrensrechte nicht beschränkt werden. 
  • In sachlicher Hinsicht nimmt der Referentenentwurf im Verhältnis zur Richtlinie Ergänzungen vor, indem insbesondere auch das Straf- und Ordnungswidrigkeiten-recht in den Anwendungsbereich einbezogen werden. Laut Begründung sollen dadurch anderenfalls auftretende Wertungswidersprüche vermieden und das Hinweisgeberschutzsystem handhabbar gestaltet werden. 

    Zusätzlich zum Straf- und Ordnungswidrigkeitenrecht enthält der Referentenentwurf eine Auflistung von Rechtsbereichen, in denen Verstöße ebenfalls in den sachlichen Anwendungsbereich fallen. Zu diesen, auch in der Richtlinie genannten Rechtsbereichen zählen etwa das öffentliche Auftragswesen, Bekämpfung von Terrorismusfinanzierung, Produktsicherheit, Verkehrssicherheit, Umwelt- und Strahlenschutz, erneuerbare Energien, Lebensmittel- und Futtersicherheit, Verbraucherschutz, Schutz der Privatsphäre und personenbezogener Daten sowie Sicherheit von Netz- und Informationssystemen. Insoweit soll der sachliche Anwendungsbereich bereits dann eröffnet sein, wenn ein Verstoß gegen ein Gesetz, eine Rechtsverordnung oder eine sonstige Vorschrift des Bundes oder der Länder oder gegen unmittelbar geltende Rechtsakte der Europäischen Union oder der Europäischen Atomgemeinschaft in Rede steht. Hierbei soll es auch nicht darauf ankommen, ob der Verstoß straf- oder bußgeldbewehrt ist. 
     

Einrichtung von Meldestellen

Es sind zwei Meldewege (intern und extern) für hinweisgebende Personen vorgesehen, die gleichwertig nebeneinanderstehen und zwischen denen hinweisgebende Personen frei wählen können:

  • Interne Meldestellen

    Für private Unternehmen sowie Dienststellen der öffentlichen Hand mit in der Regel mindestens 50 Beschäftigten sollen die Einrichtung und der Betrieb von internen Meldestellen für Hinweisgeber verpflichtend sein. Für bestimmte Unternehmen soll die Verpflichtung zudem unabhängig von der Zahl der Beschäftigten gelten, z. B. für Wertpapierdienstleistungsunternehmen, Börsenträger oder Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute.

    Aufgabe der internen Meldestellen ist der Betrieb geeigneter Meldekanäle, die Prüfung der Stichhaltigkeit der Meldung und das Ergreifen von Folgemaßnahmen. Eine interne Meldestelle kann eingerichtet werden, indem eine beim Verpflichteten beschäftigte Person, eine interne Organisationseinheit oder ein Dritter mit den Aufgaben einer internen Meldestelle betraut wird. Mehrere private Unternehmen mit in der Regel 50 bis 249 Beschäftigten können auch eine gemeinsame Meldestelle betreiben oder einen Dritten beauftragen, eine gemeinsame Meldestelle für sie zu betreiben.

    Die interne Meldestelle hat der hinweisgebenden Person binnen drei Monaten nach der Meldung Rückmeldung über die geplanten sowie bereits ergriffenen Folgemaßnahmen sowie die Gründe für diese zu geben. 
  • Externe Meldestellen

    Eine externe Meldestelle auf Ebene des Bundes soll bei dem beziehungsweise der Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit (BfDI) angesiedelt werden. Diese zentrale Anlaufstelle fungiert im Sinne eines „one-stop-shop“ und soll hinweisgebende Personen davon befreien, sich mit Zuständigkeitsfragen auseinandersetzen zu müssen. Die externe Meldestelle des Bundes ist mit umfassenden Zuständigkeiten ausgestattet, soweit nicht die Länder eigene Meldestellen einrichten.

    Für Meldungen bestimmter Verstöße (bspw. von straf- oder bußgeldbewehrten Verstößen gegen Rechnungslegungsvorschriften oder bei Meldungen, die Vorschriften zur Regelung der Rechte von Aktionären von Aktiengesellschaften oder Vorschriften des Wertpapiererwerbs- und Übernahmegesetzes betreffen) ist die BaFin zuständige externe Meldestelle.

    Ebenso wie die internen Meldestellen haben die externen Meldestellen Meldekanäle zu errichten und zu betreiben, die Stichhaltigkeit einer Meldung zu prüfen und Folgemaßnahmen zu ergreifen. Auch im Rahmen dieses behördlichen Meldesystems ist dem Hinweisgeber binnen eines angemessenen Zeitrahmens von maximal drei Monaten (bzw. sechs Monaten in Fällen, in denen die Bearbeitung umfangreich ist) Rückmeldung zu geben. Zudem hat die externe Meldestelle der hinweisgebenden Person das Ergebnis der durch die Meldung ausgelösten Untersuchung nach deren Abschluss mitzuteilen.
  • Offenlegen von Informationen

    Ein Hinweisgeber, der sich mit Informationen über Verstöße an die Öffentlichkeit wendet, soll nur dann Schutz genießen, wenn er entweder eine externe Meldung erstattet und hierauf innerhalb der Fristen keine Rückmeldung über das Ergreifen geeigneter Folgemaßnahmen erhalten hat, oder wenn er hinreichenden Grund zu der Annahme hatte, dass eine Gefährdung des öffentlichen Interesses vorliegt bzw. der externe Meldeweg nicht funktioniert oder dass Repressalien bei Beschreiten des externen Meldewegs drohen.

Schutzmaßnahmen

Um Whistleblower vor Repressalien wie Mobbing, Diskriminierungen oder Kündigungen zu schützen, sind insbesondere die folgenden Schutzmaßnahmen vorgesehen, die bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen eingreifen:

  • Sofern die hinweisgebende Person hinreichenden Grund zu der Annahme hatte, dass die Weitergabe der Informationen erforderlich war, um einen Verstoß aufzudecken, gilt die Meldung bzw. Offenlegung der Information nicht als Verletzung einer (vertraglich geregelten) Offenlegungsbeschränkung und die hinweisgebende Person kann rechtlich nicht zur Verantwortung gezogen werden.
  • Repressalien gegenüber einem Hinweisgeber (z. B. arbeitsrechtliche Sanktionen wie etwa eine Kündigung) sind verboten. Hier soll eine prozessuale Beweislastumkehr gelten: Erleidet eine hinweisgebende Person nach einer Meldung oder Offenlegung eine Benachteiligung im Zusammenhang mit ihrer beruflichen Tätigkeit, so wird vermutet, dass diese Benachteiligung eine verbotene Repressalie ist. In diesem Fall hat die Person, die die hinweisgebende Person benachteiligt hat (üblicherweise der Arbeitgeber), ihrerseits zu beweisen, dass die Benachteiligung auf hinreichend gerechtfertigten Gründen basierte bzw. dass sie nicht auf der Meldung oder Offenlegung beruhte. 
  • Bei einem Verstoß gegen das Verbot von Repressalien ist der Verursacher verpflichtet, der hinweisgebenden Person den daraus entstehenden Schaden zu ersetzen. Einen Anspruch auf Begründung eines Beschäftigungsverhältnisses, eines Berufsausbildungsverhältnisses oder eines anderen Vertragsverhältnisses oder auf einen beruflichen Aufstieg soll ein Verstoß aber nicht begründen.

Der Schutz von Hinweisgebern unterliegt bestimmten Grenzen. So ist bspw. nicht geschützt, wer keinen hinreichenden Grund zu der Annahme hat, dass der von ihm gemeldete oder offengelegte Sachverhalt der Wahrheit entspricht. Zudem ist die hinweisgebende Person zum Ersatz des Schadens verpflichtet, der aus einer vorsätzlichen oder grob fahrlässigen Meldung oder Offenlegung unrichtiger Informationen entstanden ist.

Sanktionen

Verstöße gegen die wesentlichen Vorgaben des Gesetzes sollen als Ordnungswidrigkeiten geahndet werden. Dies gilt für das Behindern von Meldungen und das Ergreifen von Repressalien (Bußgelder von jeweils bis zu 100.000 Euro möglich) sowie das Nichterfüllen von Auskunftspflichten gegenüber einer externen Meldestelle und für Verstöße gegen den Schutz der Vertraulichkeit der Identität hinweisgebender Personen (Bußgelder von jeweils bis zu 20.000 Euro möglich).

2. Umsetzungsprozess in Deutschland und Praxishinweise

Unternehmen sollten den Umsetzungsprozess weiterhin eingehend verfolgen. Die Verhandlungen der Koalition über den Referentenentwurf scheinen ausweislich entsprechender Meldungen zunächst gescheitert zu sein. Insbesondere über die Frage der „überschießenden Umsetzung“ besteht in der Politik weiterhin Uneinigkeit. Angesichts der sich dem Ende nähernden aktuellen Legislaturperiode scheint eine zeitnahe Umsetzung fraglich. Damit ist das Thema allerdings nicht „vom Tisch“, weil die neue Regierung ein Umsetzungsgesetz im Hinblick auf die Umsetzungsfrist der Richtlinie bald angehen müsste, damit Deutschland kein Vertragsverletzungsverfahren droht. Angesichts dessen sollten sich Unternehmen in jedem Fall darauf einstellen, dass zeitnah eine Pflicht zur Einrichtung von internen Meldekanälen bestehen wird. Eine Übergangsregelung sieht der aktuelle Referentenentwurf für kleinere und mittlere Unternehmen mit in der Regel 50 bis zu 249 Beschäftigten vor. Für diese Unternehmen soll die Verpflichtung zur Einrichtung von internen Meldestellen erst ab dem 17. Dezember 2023 gelten. Auch diesbezüglich bleibt abzuwarten, wie das finale Umsetzungsgesetz am Ende aussehen wird. Insofern sollten die in vielen Unternehmen als Bestandteil von Compliance-Systemen bereits bestehenden Meldesysteme überprüft und bei Bedarf überarbeitet werden. Um Meldesysteme effektiv und ihrerseits in Übereinstimmung mit den vielfältigen rechtlichen Anforderungen – etwa in arbeits- und datenschutzrechtlicher Hinsicht – zu betreiben, sollten Unternehmen und Konzerne hierfür ausreichend Zeit einplanen.

Über die weitere Entwicklung in Deutschland werden wir Sie auf dieser Seite auf dem Laufenden halten.