Whistleblowing

Hintergrund

In den EU-Mitgliedstaaten unterlag der Schutz von Whistleblowern bislang unterschiedlichen Regelungen. Lange wurde auf europäischer Ebene um die Whistleblowing-Richtlinie gerungen, die letztlich am 26. November 2019 im EU-Amtsblatt veröffentlicht wurde. Die Richtlinie (EU) 2019/1937 zum Schutz von Personen, die Verstöße gegen das Unionsrecht melden, soll einerseits einheitliche Standards für den Whistleblower-Schutz schaffen und andererseits dem Interesse der Unternehmen an Integrität und Geheimniswahrung gerecht werden. Die Frist zur Umsetzung der Richtlinie durch die Mitgliedstaaten ist bereits am 17. Dezember 2021 abgelaufen.

Zwar gab es bereits in der vergangenen Legislaturperiode einen Referentenentwurf, den das Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz ausgearbeitet hatte. Dieser hatte es jedoch noch nicht einmal durch die Ressortabstimmung geschafft, da es Unstimmigkeiten innerhalb der Regierungsfraktionen aufgrund einer „überschießenden Umsetzung“ der Richtlinie gab. Nachdem die EU-Kommission zwischenzeitlich ein Vertragsverletzungsverfahren gegen mehrere Mitgliedstaaten einschließlich der Bundesrepublik Deutschland wegen der nicht fristgerechten Umsetzung eingeleitet hatte, hat das Bundesministerium der Justiz am 13. April 2022 einen neuen Referentenentwurf eines „Gesetzes für einen besseren Schutz hinweisgebender Personen sowie zur Umsetzung der Richtlinie zum Schutz von Personen, die Verstöße gegen das Unionsrecht melden“ (sog. Hinweisgeberschutzgesetz – HinSchG) vorgelegt. Damit setzt die Bundesregierung zugleich ein zentrales Vorhaben ihres Koalitionsvertrages um, der ebenfalls eine „überschießende Umsetzung“ der Whistleblowing-Richtlinie vorsieht, indem der Schutz für Whistleblower über die Vorgaben der Richtlinie hinaus auf die Meldung bzw. Offenlegung von „erheblichen Verstößen gegen Vorschriften oder sonstigem erheblichem Fehlverhalten, dessen Aufdeckung im besonderen öffentlichen Interesse liegt“, ausgeweitet werden soll (eine Zusammenfassung des Koalitionsvertrags finden Sie hier). Angesichts dessen überrascht es nicht, dass der neue Referentenentwurf nun im Wesentlichen auf dem vorherigen Referentenentwurf basiert.

Eckpunkte des Gesetzesentwurfs

Der Referentenentwurf soll Benachteiligungen hinweisgebender Personen ausschließen und ihnen dadurch Rechtssicherheit geben. Dies soll durch folgende Kernregelungen gelingen:

Anwendungsbereich

Der durch die Richtlinie vorgesehene Schutz erstreckt sich auf eine Reihe von Bereichen, in denen die Durchsetzung des Unionsrechts mit Hilfe der Aufdeckungen durch Whistleblower verbessert werden soll. Während der persönliche Anwendungsbereich der Richtlinie weit gefasst ist, beschränkt sich der sachliche Anwendungsbereich auf die Meldung von Rechtsverstößen in spezifischen Bereichen. Hierüber geht der Referentenentwurf hinaus.

  • Der persönliche Anwendungsbereich des Referentenentwurfs erstreckt sich auf sog. hinweisgebende Personen. Damit sind alle natürlichen Personen gemeint, die im Zusammenhang mit ihrer beruflichen Tätigkeit oder im Vorfeld einer beruflichen Tätigkeit Informationen über Verstöße erlangt haben und diese an die nach dem Gesetzesentwurf vorgesehenen Meldestellen melden oder offenlegen. Damit umfasst der persönliche Anwendungsbereich nicht nur Arbeitnehmer, sondern auch weitere Personengruppen wie beispielsweise Selbständige, Anteilseigner und Mitarbeiter von Lieferanten. Nach der Begründung des Referentenentwurfs sollen auch hinweisgebende Personen, deren Arbeitsverhältnis zwischenzeitlich beendet wurde, sowie Personen, deren Arbeitsverhältnis noch nicht begonnen hat und sich in einem vorvertraglichen Stadium befindet, in den Anwendungsbereich einbezogen werden. Darüber hinaus sollen auch Personen geschützt werden, die von einer Meldung oder Offenlegung betroffen sind.
  • In sachlicher Hinsicht nimmt der Referentenentwurf im Verhältnis zur Richtlinie Ergänzungen vor, indem insbesondere auch das Strafrecht und bestimmte Ordnungswidrigkeiten, soweit die verletzte Vorschrift dem Schutz von Leben, Leib, Gesundheit oder dem Schutz der Rechte von Beschäftigten oder ihrer Vertretungsorgane dient, in den Anwendungsbereich einbezogen werden. Laut Begründung sollen dadurch anderenfalls auftretende Wertungswidersprüche vermieden und das Hinweisgeberschutzsystem für Rechtsanwender handhabbar gestaltet werden.

    Zusätzlich zum Strafrecht und bestimmten Ordnungswidrigkeiten enthält der Referentenentwurf eine Auflistung von Rechtsbereichen, in denen Verstöße ebenfalls in den sachlichen Anwendungsbereich fallen. Zu diesen, auch in der Richtlinie genannten Rechtsbereichen zählen etwa die Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung, Produktsicherheit, Verkehrssicherheit, Eisenbahnbetriebssicherheit, Umwelt- und Strahlenschutz, erneuerbare Energien, Lebensmittel- und Futtersicherheit, öffentliche Gesundheit, Verbraucherschutz, Schutz der Privatsphäre und personenbezogener Daten, Sicherheit von Netz- und Informationssystemen, Aktionärsrechte, die Abschlussprüfung sowie die Rechnungslegung. Insoweit soll der sachliche Anwendungsbereich bereits dann eröffnet sein, wenn ein Verstoß gegen Rechtsvorschriften des Bundes oder der Länder oder gegen unmittelbar geltende Rechtsakte der Europäischen Union oder der Europäischen Atomgemeinschaft, einschließlich der Vorschriften, die den jeweiligen Verstoß straf- oder bußgeldbewehren, in Rede steht.

Einrichtung von Meldestellen

Es sind zwei Meldewege (intern und extern) für hinweisgebende Personen vorgesehen, die gleichwertig nebeneinanderstehen und zwischen denen hinweisgebende Personen frei wählen können sollen:

  • Für private Unternehmen sowie Organisationseinheiten der öffentlichen Hand mit in der Regel mindestens 50 Beschäftigten sollen die Einrichtung und der Betrieb von internen Meldestellen für Hinweisgeber verpflichtend sein. Für bestimmte Unternehmen soll die Verpflichtung zudem unabhängig von der Zahl der Beschäftigten gelten, z. B. für Wertpapierdienstleistungsunternehmen, Börsenträger oder Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute.

    Aufgabe der internen Meldestellen soll der Betrieb geeigneter Meldekanäle, die Prüfung der Stichhaltigkeit der Meldung und das Ergreifen von Folgemaßnahmen sein. Eine Pflicht, die Meldekanäle so zu gestalten, dass sie die Abgabe anonymer Meldungen ermöglichen, besteht nicht. Die interne Meldestelle soll eingerichtet werden, indem eine beim Beschäftigungsgeber oder der jeweiligen Organisationseinheit beschäftigte Person, eine aus mehreren beschäftigten Personen bestehende Arbeitseinheit oder ein Dritter mit den Aufgaben einer internen Meldestelle betraut wird. Mehrere private Unternehmen mit in der Regel 50 bis 249 Beschäftigten sollen auch eine gemeinsame Meldestelle einrichten und betreiben können.

    Die interne Meldestelle soll der hinweisgebenden Person binnen drei Monaten nach der Meldung Rückmeldung über die geplanten sowie bereits ergriffenen Folgemaßnahmen sowie die Gründe für diese geben.

  • Eine externe Meldestelle auf Ebene des Bundes soll bei dem Bundesamt für Justiz angesiedelt werden. Diese zentrale Anlaufstelle soll im Sinne eines „one-stop-shop“ fungieren und hinweisgebende Personen davon befreien, sich mit Zuständigkeitsfragen auseinandersetzen zu müssen. Die externe Meldestelle des Bundes soll mit umfassenden Zuständigkeiten ausgestattet sein, soweit nicht die Länder eigene Meldestellen einrichten.

    Für Meldungen bestimmter Verstöße (z. B. gegen Rechnungslegungsvorschriften, Vorschriften zur Regelung der Rechte von Aktionären von Aktiengesellschaften oder Vorschriften des Wertpapiererwerbs- und Übernahmegesetzes) ist die BaFin zuständige externe Meldestelle. Daneben fungiert das Bundeskartellamt als zuständige externe Meldestelle für Meldungen von Informationen über Verstöße gegen Vorschriften der Europäischen Union über Wettbewerb.

    Ebenso wie die internen Meldestellen sollen die externen Meldestellen Meldekanäle errichten und betreiben, die Stichhaltigkeit einer Meldung prüfen und Folgemaßnahmen ergreifen. Auch im Rahmen dieses behördlichen Meldesystems soll dem Hinweisgeber binnen eines angemessenen Zeitrahmens von maximal drei Monaten (bzw. sechs Monaten in Fällen, in denen die Bearbeitung umfangreich ist) Rückmeldung gegeben werden. Zudem soll die externe Meldestelle der hinweisgebenden Person das Ergebnis der durch die Meldung ausgelösten Untersuchung nach deren Abschluss unverzüglich mitteilen.

Ein Hinweisgeber, der sich mit Informationen über Verstöße an die Öffentlichkeit wendet, soll nur dann Schutz genießen, wenn er entweder eine externe Meldung erstattet und hierauf innerhalb der Fristen für eine Rückmeldung keine geeigneten Folgemaßnahmen ergriffen wurden oder er keine Rückmeldung über das Ergreifen geeigneter Folgemaßnahmen erhalten hat. Ferner genießt ein Hinweisgeber bei Offenlegung von Verstößen Schutz, wenn er hinreichenden Grund zu der Annahme hatte, dass der Verstoß wegen eines Notfalls, der Gefahr irreversibler Schäden oder vergleichbarer Umstände eine Gefährdung des öffentlichen Interesses darstellen kann, Repressalien bei Beschreiten des externen Meldewegs drohen oder etwa Beweismittel unterdrückt oder vernichtet werden könnten.

Schutzmaßnahmen

Um Whistleblower vor Repressalien wie Mobbing, Diskriminierungen oder Kündigungen zu schützen, sind insbesondere die folgenden Schutzmaßnahmen vorgesehen, die bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen eingreifen sollen:

  • Sofern die hinweisgebende Person hinreichenden Grund zu der Annahme hatte, dass die Weitergabe der Informationen erforderlich war, um einen Verstoß aufzudecken, soll die Meldung bzw. Offenlegung der Information nicht als Verletzung einer (vertraglich geregelten) Offenlegungsbeschränkung gelten und die hinweisgebende Person rechtlich nicht zur Verantwortung gezogen werden können.
  • Repressalien gegenüber einem Hinweisgeber (z. B. arbeitsrechtliche Sanktionen wie etwa eine Kündigung) sollen verboten werden. Hier soll eine prozessuale Beweislastumkehr gelten: Erleidet eine hinweisgebende Person nach einer Meldung oder Offenlegung eine Benachteiligung im Zusammenhang mit ihrer beruflichen Tätigkeit, so soll vermutet werden, dass diese Benachteiligung eine verbotene Repressalie ist. In diesem Fall soll die Person, die die hinweisgebende Person benachteiligt hat (üblicherweise der Arbeitgeber), ihrerseits beweisen müssen, dass die Benachteiligung auf hinreichend gerechtfertigten Gründen basierte bzw. dass sie nicht auf der Meldung oder Offenlegung beruhte.
  • Bei einem Verstoß gegen das Verbot von Repressalien soll der Verursacher verpflichtet sein, der hinweisgebenden Person den daraus entstehenden Schaden zu ersetzen. Einen Anspruch auf Begründung eines Beschäftigungsverhältnisses, eines Berufsausbildungsverhältnisses oder eines anderen Vertragsverhältnisses oder auf einen beruflichen Aufstieg soll ein Verstoß aber nicht begründen.

Der Schutz von Hinweisgebern soll bestimmten Grenzen unterliegen. So soll beispielsweise nicht geschützt sein, wer keinen hinreichenden Grund zu der Annahme hat, dass der von ihm gemeldete oder offengelegte Sachverhalt der Wahrheit entspricht. Zudem soll die hinweisgebende Person zum Ersatz des Schadens verpflichtet sein, der aus einer vorsätzlichen oder grob fahrlässigen Meldung oder Offenlegung unrichtiger Informationen entstanden ist.

Sanktionen

Verstöße gegen die wesentlichen Vorgaben des Gesetzes sollen als Ordnungswidrigkeiten geahndet werden. Dies soll für das Behindern von Meldungen, das Ergreifen von Repressalien und für Verstöße gegen den Schutz der Vertraulichkeit der Identität hinweisgebender Personen (Bußgelder von jeweils bis zu 100.000 Euro möglich) sowie das Nichteinrichten und Betreiben einer internen Meldestelle (Bußgeld von bis zu 20.000 Euro möglich) gelten.

Praxishinweise

Unternehmen müssen sich darauf einstellen, dass zeitnah eine Pflicht zur Einrichtung von internen Meldekanälen bestehen wird. Für private Unternehmen mit in der Regel 50 bis zu 249 Beschäftigten sieht der Referentenentwurf jedoch eine Übergangsregelung vor. Für diese Unternehmen soll die Verpflichtung zur Einrichtung von internen Meldestellen erst ab dem 17. Dezember 2023 gelten.  Alle anderen Unternehmen sollten spätestens jetzt die in vielen Unternehmen als Bestandteil von Compliance-Systemen bereits bestehenden Meldesysteme überprüfen und bei Bedarf überarbeiten. Um Meldesysteme effektiv und ihrerseits in Übereinstimmung mit den vielfältigen rechtlichen Anforderungen – etwa in arbeits- und datenschutzrechtlicher Hinsicht – zu betreiben, sollten Unternehmen und Konzerne hierfür ausreichend Zeit einplanen.

Über die weitere Entwicklung in Deutschland werden wir Sie auf dieser Seite auf dem Laufenden halten.